Dl Semplificazioni, ecco la bozza

Dai contratti pubblici ed edilizia alla green economy passando per la pubblica amministrazione. Prende corpo il dl Semplificazioni che, come emerge da una bozza che l'Adnkronos ha potuto visionare, consta di tre titoli: semplificazioni in materia di contratti pubblici ed edilizia; semplificazioni procedimentali e responsabilità; misure di semplificazione digitale e per il sostegno e la diffusione dell'amministrazione digitale.

AUTOCERTIFICAZIONI DIRETTAMENTE DA APP - La verifica dell’identità digitale con spid e carta di identità elettronica sostituirà l’esibizione o la trasmissione di copia del documento di identità in tutti i casi in cui è richiesta, “con evidente semplificazione per cittadini e imprese, abbattimento dei costi e maggiore sicurezza legata al fatto che non si inviano fotocopie dei propri documenti” si legge nella bozza. Il governo prevede inoltre di snellire autocertificazioni, istanze e dichiarazioni “direttamente da mobile tramite AppIO”, la app dei servizi pubblici la cui versione beta è stata lanciata in primavera. Previste semplificazioni anche per il rilascio della carta d’identità elettronica.

SMARTWORKING - C'è poi “obbligo per le Pa di sviluppare i propri sistemi con modalità idonee a consentire l’accesso da remoto ai propri dipendenti e favorire così il lavoro agile (smartworking)”.

CODICE CONDOTTA TECNOLOGICA - Prevista l’istituzione di un codice di condotta tecnologica, emanato dal capo del dipartimento della trasformazione digitale della presidenza del Consiglio dei ministri, che detterà “regole omogenee per tutte le Pa, per gli acquisti ict, per lo sviluppo dei sistemi e per la progettazione e realizzazione dei servizi digitali ai cittadini, con regole per la formazione tecnologica dei pubblici dipendenti ed esperti che affianchino i progetti di trasformazione digitale delle amministrazioni (obblighi di progettare i sistemi e i servizi per renderli fruibili in digitale tramite spid e cie e su mobile tramite AppIO, oltre che per consentire diffusamente il lavoro agile)”.

NORME PER INCENTIVAZIONI INVESTIMENTI - Procedure per l'incentivazione degli investimenti pubblici durante il periodo emergenziale in relazione all'aggiudicazione dei contratti pubblici sotto soglia e a quelli sopra soglia e di rilevanza nazionale. Sono due dei principali interventi di semplificazione in materia di contratti pubblici. Nel dettaglio, per quanto riguarda quelli sotto soglia, viene introdotta una norma transitoria, con efficacia limitata alle procedure avviate fino al 31 luglio 2021, che prevede solo due modalità di affidamento dei contratti pubblici. In particolare, si prevede: l’affidamento diretto o in amministrazione diretta per lavori, servizi e forniture di importo inferiore a 150.000 euro; l’applicabilità della procedura negoziata senza bando con consultazione di almeno cinque operatori per tutte le altre procedure, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, con individuazione degli operatori in base a indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici.

La disciplina vigente (art. 36 - più volte modificato negli ultimi anni, dapprima dalla legge di bilancio 2019 e, quindi, dallo sblocca cantieri) prevede 5 procedure differenziate in base alle soglie e alla tipologia di contratto da stipulare (lavori, servizi o forniture). In particolare: fino a 40.000 mila euro, affidamento diretto; tra 40.000 mila euro e 150.000 euro per lavori o fino alle soglie comunitarie per servizi e forniture, mediante affidamento diretto previa valutazione di tre preventivi, ove esistenti, per i lavori, e, per i servizi e le forniture, di almeno cinque operatori; per lavori tra 150.000 e 350.000 mediante la procedura negoziata dell’articolo 63, previa consultazione di almeno 10 operatori economici; c-bis) per lavori tra 350.000 e 1 milione di euro mediante la procedura negoziata previa consultazione di almeno quindici operatori; per lavori tra 1 milione di euro e le soglie comunitarie mediante procedura aperta.

Per i contratti pubblici sopra soglia e di rilevanza nazionale, la norma disciplina le procedure applicabili ai contratti superiori alle soglie comunitarie ovvero a specifiche opere di rilevanza nazionale, prevedendo che le procedure si applichino qualora l’atto di avvio del procedimento amministrativo, la determina a contrarre o altro atto equivalente, sia adottato entro il 31 luglio 2021.

In particolare, per i contratti sopra soglia, si prevede l’applicabilità, salva motivata determinazione di ricorso alle procedure ordinarie, della procedura ristretta o, nei casi previsti dalla legge, della procedura competitiva con negoziazione prevista dal decreto legislativo 50 del 2016 per i settori ordinari, e per i settori speciali, ovvero ricorrendone i relativi presupposti con le procedure sempre previste dallo stesso provvedimento in ogni caso con i termini ridotti, per ragioni di urgenza.

Si prevede che con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, è individuato l’elenco delle opere di rilevanza nazionale la cui realizzazione è necessaria per il superamento della fase emergenziale o per far fronte agli effetti negativi, di natura sanitaria ed economica, derivanti dalle misure di contenimento e dall’emergenza sanitaria globale del Covid-19 e per i quali vi è una situazione di estrema urgenza tale da non consentire il rispetto dei termini, anche abbreviati, previsti dalle procedure ordinarie e derivante dagli effetti della crisi causata dalla pandemia Covid-19 o dal periodo di sospensione delle attività determinato dalle misure di contenimento adottate per fronteggiare la crisi.

Per quanto concerne le procedure relative all’aggiudicazione di tali contratti ovvero relativi o collegati alle stesse opere, nonché per altri contratti che le stazioni appaltanti ritengano necessari per soddisfare le esigenze connesse alla pandemia di Covid-19 e per i quali vi è una situazione di estrema urgenza tale da non consentire il rispetto dei termini, anche abbreviati, previsti dalle procedure ordinarie, è applicabile la procedura negoziata di cui all’articolo 63 del decreto legislativo n. 50 del 2016, per i settori ordinari, e di cui all’articolo 124, per i settori speciali.

Viene quindi individuata la disciplina applicabile dei contratti in questione prevedendo che le stazioni appaltanti operano in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea e dei principi previsti dal decreto legislativo 50 del 2016. Viste le deroghe apportate al sistema dei contratti pubblici, sono previste norme ad hoc in tema di trasparenza e pubblicazione degli atti di gara.

NUOVA SABATINI - “E’ aumentato l’importo di erogazione in unica soluzione delle agevolazioni nuova Sabatini”, è scritto nella bozza che l’Adnkronos ha potuto visionare, ovvero l’agevolazione pubblica erogata dal ministero dello Sviluppo economico che mira a semplificare l’accesso al credito delle imprese, finanziandone gli investimenti per acquisto o leasing di macchinari, attrezzature, impianti, beni strumentali ad uso produttivo, hardware, software e tecnologie digitali. “E’ poi previsto - si legge ancora - un decreto ministeriale di semplificazione per le misure della Sabatini Sud”.

GREEN NEW DEAL - Nella bozza si legge inoltre che "è previsto un meccanismo semplificato per il rilascio delle garanzie pubbliche da parte di Sace a favore di progetti del green new deal, in linea con la strategia ambientale promossa dalla Commissione Ue".

GREEN ECONOMY - In arrivo anche "semplificazioni in materia di green economy". "Disposizioni di semplificazione in materia di interventi su progetti o impianti alimentati da fonti di energia rinnovabile e di taluni nuovi impianti, nonché di spalma incentivi" si legge nella bozza.

DISSESTO IDROGEOLOGICO - Al capitolo sulle Misure in materia di interventi contro il dissesto idrogeologico è scritto che "rispetto alla normativa vigente si semplifica e si velocizzano i tempi di assegnazione dei fondi ai commissari, prevedendo che i commissari possono procedere immediatamente all'avvio delle attività di progettazione e di realizzazione degli interventi a seguito dell'adozione del provvedimento di assegnazione delle risorse e nelle more dell'effettivo trasferimento, prescindendo comunque dall'effettiva disponibilità di cassa".

PROCEDURA DI VIA - In arrivo la semplificazione e accelerazione della procedura di Via. E' quanto emerge al capitolo sulle semplificazioni in materia ambientale. "L’attuale normativa prevede tempi di durata della procedura Via molto lunghi (pre-screening 8 mesi circa, valutazione Via 20 mesi circa, fase di consultazione 15 mesi circa, provvedimento unico ambientale circa 28 mesi) che, nella realtà, diventano ancora più lunghi arrivando a toccare anche punte estreme di 10 anni circa" e per "conseguire la certezza dei tempi di chiusura del procedimento si propone", tra l'altro, la "previsione dell’obbligo di presentazione sin dall’avvio del procedimento da parte del proponente del progetto di fattibilità o del progetto definitivo (in luogo degli attuali elaborati progettuali)" si legge nella bozza.

FORESTE - "E’ introdotto un Piano straordinario di manutenzione del territorio forestale e montano per soddisfare le esigenze di miglioramento della qualità delle superfici forestali secondo direttrici incentivanti e di semplificazione".

OPERE PUBBLICHE - Nasce il fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche. L’esigenza è quella di evitare che la mancanza temporanea di risorse pubbliche (in attesa della erogazione di un finanziamento o per altra causa) possa costituire un ostacolo alla realizzazione dell’opera. Beneficiari del fondo sono quindi le stazioni appaltanti e le somme sono destinate a finanziare la prosecuzione delle opere necessarie alla realizzazione dell’opera. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è in ogni caso surrogato in tutti i diritti del destinatario del versamento nei confronti dei propri danti causa.

Inoltre, fino al 31 luglio 2021 si prevede l’obbligatorietà della costituzione del collegio consultivo tecnico per appalti di valore superiore alle soglie comunitarie ovvero per opere di interesse nazionale. Il collegio, oltre a svolgere alcuni rilevanti compiti in tema di sospensione e modifica delle opere, ha funzione di assistenza per la rapida risoluzione delle controversie o delle dispute tecniche (enunciato linguistico idoneo a sussumere sia controversie che problematiche di ordine tecnico emergenti nel corso della realizzazione dell’opera) di ogni natura suscettibili di insorgere nel corso dell'esecuzione del contratto stesso.

Le funzioni del collegio tendono ad avvicinarsi a quelle del Dispute Board della contrattualistica internazionale e sono dirette a consentire all’amministrazione di potersi giovare costantemente e, quindi, durante tutte le fasi che interessano l’esecuzione dell’opera pubblica, dell’esperienza di soggetti con adeguata esperienza e conoscenza specifica dell’appalto.

ATTI TARDIVI E SILENZIO ASSENSO - Nuove, limitate, modifiche in vista per la legge 241 del 1990, che detta la disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso ai documenti amministrativi, con le misure in materia di semplificazioni procedimentali. Dopo i numerosi interventi di modifica negli ultimi anni, con il dl Semplificazioni arrivano ora interventi volti a rendere effettivi alcuni istituti e alcune finalità già insite nella legge, tenendo conto delle criticità emerse in fase applicativa, nonché a ridurre i tempi dei procedimenti. In primo luogo, per quanto concerne i termini di conclusione dei procedimenti, l’esigenza è quella di rendere effettivo il provvedimento ovvero l’atto di assenso comunque denominato, acquisito “per silentium”.

La nuova previsione normativa mira a risolvere il problema degli “atti tardivi” e a garantire la piena efficacia della regola del silenzio assenso, al fine di evitare che l’attesa illimitata di un atto di dissenso espresso, pur se sopravvenuto oltre i termini prefissati, vanifichi ogni funzione acceleratoria. Viene pertanto chiarito che nei casi già previsti dalla legge 241, la scadenza dei termini fa venire meno il potere postumo di dissentire, fatto salvo il potere di annullamento d’ufficio (ai sensi dell’articolo 21-nonies) qualora nei ricorrano i presupposti e le condizioni: con conseguente espressa declaratoria di inefficacia dell’atto di dissenso che sia adottato dopo la già avvenuta formazione del silenzio assenso.

I tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi sono tra i problemi che affliggono maggiormente cittadini e imprese. Non solo i tempi sono eccessivamente lunghi, ma per gli utenti è anche difficile conoscere sia i termini entro cui – in base alle previsioni normative – dovrebbero ottenere una risposta dalla PA, sia la durata effettiva di tali procedimenti. Ciò incide inevitabilmente sulla fiducia che si ripone nell’amministrazione. Pertanto, si prevede che le amministrazioni misurino la durata effettiva dei procedimenti di maggiore impatto per cittadini e imprese e che pubblichino e comparino i termini dei procedimenti normativamente previsti e i tempi effettivi di conclusione degli stessi.

Con un Dpcm saranno definiti i criteri per la misurazione dei tempi, in modo da garantire la necessaria omogeneità. Viene inoltre previsto l’aggiornamento dei Dpcm sui termini di conclusione dei procedimenti, al fine di rivalutare tali termini in riduzione.

Un altro intervento riguarda la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza del privato. La proposta di modifica sostituisce l’interruzione dei termini del procedimento, attualmente prevista (nell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990), con la sospensione degli stessi. La disposizione inoltre è finalizzata a evitare che l’annullamento conseguente al mancato accoglimento delle osservazioni del privato a seguito della predetta comunicazione dia luogo a plurime reiterazioni dello stesso esito sfavorevole con motivazioni sempre diverse, tutte ostative, parcellizzando anche il processo amministrativo; in sostanza si vuole cercare di ricondurre a un’unica impugnazione giurisdizionale l’intera vicenda sostanziale evitando che la parte sia costretta a proporre tanti ricorsi quante sono le ragioni del diniego, perché non comunicate tutte nel medesimo atto.

Altra novità è l'introduzione di misure di semplificazione per favorire la partecipazione di cittadini e imprese al procedimento amministrativo telematico. In particolare, si afferma il principio generale che le pubbliche amministrazioni agiscono mediante strumenti informatici e telematici sia nei rapporti interni che nei rapporti con i privati. Al fine di contribuire alla effettività alla previsione, si introducono delle semplificazioni per consentire la visione degli atti in forma digitale, nonché l’esercizio in modalità digitale degli altri diritti di accesso e partecipazione.

TECNOLOGIE INNOVATIVE - "Regime autorizzativo unico e semplificato, in capo al Dipartimento per la trasformazione digitale della Presidenza del Consiglio dei ministri, per la sperimentazione di iniziative tecnologiche innovative". E’ quanto si legge - riguardo le Misure di semplificazione amministrativa per l'innovazione - nella bozza del dl Semplificazioni.

PEC FRA PA, IMPRESE E PROFESSIONISTI - E, ancora, "semplificazione e rafforzamento dell’utilizzo esclusivo della pec e del domicilio digitale nei rapporti tra le imprese, i professionisti e la P.a.".

ABUSO D'UFFICIO - Modifiche in arrivo all'abuso d’ufficio. Il dl Semplificazioni interviene sulla disciplina dettata dall’articolo 323 del codice penale, attribuendo rilevanza alla violazione da parte del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio, nello svolgimento delle pubbliche funzioni, di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge, attribuendo, al contempo rilevanza, alla circostanza che da tali specifiche regole non residuino margini di discrezionalità per il soggetto, in luogo della vigente previsione che fa generico riferimento alla violazione di norme di legge o di regolamento. Ciò al fine di definire in maniera più compiuta la condotta rilevante ai fini del reato di abuso di ufficio.

Il dl interviene anche sulla responsabilità erariale chiarendo che il dolo va riferito all’evento dannoso in chiave penalistica e non in chiave civilistica. Inoltre, fino al 31 luglio 2021, si limita la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l’azione di responsabilità al solo profilo del dolo per le azioni e non anche per le omissioni, in modo che i pubblici dipendenti abbiano maggiori rischi di incorrere in responsabilità in caso di non fare (omissioni e inerzie) rispetto al fare, dove la responsabilità viene limitata al dolo.

E' previsto poi il controllo concomitante della Corte dei conti per accelerare la realizzazione delle spese di investimento. La norma introduce una nuova forma di controllo concomitante, diretto a rimediare le disfunzioni, le inerzie e le devianze attuative che sovente si riscontrano nei procedimenti aventi a oggetto l’erogazione di contributi o il trasferimento di risorse a soggetti pubblici o privati destinati al finanziamento di spese di investimento. Il controllo riguarda gestioni sia di amministrazioni statali, sia di enti territoriali. La norma prevede anche il potere delle sezioni di controllo di nominare, previo contraddittorio con le amministrazioni e gli altri soggetti interessati, un commissario ad acta per la rimozione dell’inerzia.